La libertad de movimiento y sus límites: ¿un reto para las democracias?

El 10 de diciembre de 2021, con motivo del Día Internacional de los Derechos Humanos, Justicia y Paz Europa comparte algunas reflexiones sobre la libertad de circulación.

Hace ya veinte años, el intelectual francés Marcel Gauchet [1] nos advertía que la democracia, aunqueya había vencido a sus enemigos exteriores, se enfrentaba en ese momento a un reto todavía mayor: ella misma. De hecho, los flujos migratorios tras la llamada Primavera Árabe, la actividad de las últimas semanas en las fronteras europeas, las tensiones causadas por el Bréxit y dos años de pandemia nos muestran que el ejercicio de unos derechos fundamentales puede socavar el de otros.

Este es el caso de la libertad de circulación: un derecho garantizado por el artículo 2 del 4º Protocolo Adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, por el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y por el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos desde 1948. Este derecho fundamental es también un elemento importante de la enseñanza social católica y se menciona en la encíclica Pacem in terris de 1963 [2]. Sin embargo, desde hace varios años, esta libertad se ve frecuentemente restringida con el argumento de proteger la seguridad humana o debido a tensiones y decisiones políticas.

El principio de libertad de circulación y de elección del lugar de trabajo, estudio o vida para la ciudadanía europea se ha visto perjudicado en el marco del Bréxit. Aprovechando un contexto de guerra contra el terrorismo o, a veces, por capricho de su estado de ánimo, Donald Trump se tomaba la libertad de declarar que ciertos grupos de personas no eran gratos en territorio estadounidense. No obstante, más allá de Estados Unidos, todas las democracias occidentales llevan más de 20 años construyendo muros asesinos en sus fronteras, violando así lo establecido en la Convención sobre los Refugiados de 1951 y, particularmente, su artículo 33 sobre la no devolución. Más recientemente, en nombre de la salud pública, las drásticas medidas adoptadas por muchos gobiernos en un intento de contener la propagación del SARS-CoV-2 han obligado a casi todas las personas del mundo a limitar sus desplazamientos diarios. Se han separado familias, se han perdido millones de puestos de trabajo, se ha restringido drásticamente la libertad religiosa, etc.

Estos ejemplos muestran lo difícil que es encontrar el equilibrio entre el ejercicio de ciertos derechos y la conservación de otros (como el acceso a la sanidad o la seguridad pública) de los que casi nos habíamos olvidado, sin darnos cuenta de que nuestros países nos los ofrecen, garantizan y aplican. Aunque es habitual ver restricciones a la libertad de circulación en países donde la tradición democrática parece frágil o reciente, la cuestión es especialmente delicada para nuestras democracias más maduras. Para estas últimas, se trata de situar las restricciones en el marco del Estado de Derecho, lo que implica que los gobiernos deben respetar los procedimientos legislativos y constitucionales, que la ciudadanía debe poder expresar sus opiniones (respetando el orden público) y emprender acciones legales, y que estas medidas deben estar limitadas en el tiempo y en el espacio al mínimo estricto.

En este sentido, la jurisprudencia es esencial porque la labor que realizan los tribunales nos ayuda a discernir. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por ejemplo, ha subrayado que la protección de la ciudadanía en países en los que la democracia lleva mucho tiempo establecida [3] puede inducir restricciones a la libertad de circulación. En el caso de la pandemia de Covid-19 y de las estrictas medidas de contención adoptadas para luchar contra su propagación entre la población, el Tribunal dictaminó que dicha medida, puesta en marcha por Rumanía, no es equiparable a la privación de libertad o al arresto domiciliario, a pesar de su fuerte impacto en la libertad de circulación. [4] En cambio, el Tribunal falló a favor de la queja de un ciudadano italiano por una ley de su país que permitía a un tribunal imponer medidas preventivas a personas consideradas peligrosas. En virtud de estas medidas, un ciudadano podía ser sometido a vigilancia y arresto domiciliario, y al demandante se le había impuesto esta condena por su "tendencia a la delincuencia". El Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictaminó que una medida tan imprecisa raya en la arbitrariedad y no puede justificar la restricción de la libertad de circulación. [5]

En un momento en el que se multiplican las razones por las que se justifica la reducción del ejercicio de nuestra libertad de circulación (protección de la población, salvaguarda de la seguridad nacional, integridad territorial, soberanía), los debates parlamentarios bien fundamentados, las decisiones judiciales tomadas con cabeza fría y el periodismo documentado son esenciales para ayudar a personas gobernantes y gobernadas a distinguir entre lo que es necesario y lo que es abusivo, así como entre la legitimidad de una decisión u otra.

Es en este contexto, y en el ejercicio de un debate sereno y controvertido, donde se puede valorar la proporcionalidad y la legitimidad de las medidas. Así se invoca la integridad del territorio y el respeto a la soberanía nacional para limitar el acceso al Reino Unido de trabajadores y estudiantes de la UE. Lo mismo ocurre en el sentido contrario. Esto nos parece lamentable, pero al menos aceptable en la situación pos-Bréxit. Por otro lado, se rechazan algunas de las actuales restricciones de acceso a Bielorrusia, pues se alega que no hay razones legítimas para justificarlas. En tiempos de pandemia, se ha aprobado una mayor restricción de la libertad de circulación porque tiene como fundamento el derecho a la vida, garantizado por el artículo 2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha recordado la existencia de una obligación positiva de los Estados de adoptar medidas para proteger la salud de su población. [6]

Así pues, hay que sopesar los derechos humanos, buscar y encontrar colectivamente un equilibrio ante las amenazas transfronterizas. Además, las restricciones de los derechos y libertades deben ser proporcionales y su limitación en el tiempo es esencial. Existe un grave riesgo al transformar un Estado de emergencia en un Estado normal, o de trasladar las medidas del Estado de emergencia a la vida cotidiana. Por último, y, sobre todo, corresponde a los Estados democráticos la tarea de desarrollar una política coherente a largo plazo, una política sólida que establezca progresivamente una jerarquía de normas que dé prioridad al respeto de la dignidad humana, en cuyo centro está la protección de la vida.

Se ha apelado al derecho a la vida y a la responsabilidad de nuestros gobiernos en la pandemia para justificar la reducción de la libertad de circulación. Sin embargo, es la protección de sus vidas, las de su descendencia y su sed de democracia lo que lleva a muchas personas exiliadas a las puertas de Europa. Se utiliza a miles de migrantes como armas por gobiernos vecinos sin escrúpulos, sufriendo además el vilipendio de personas populistas que buscan atención electoral. Mueren en el mar, de hambre y frío ante nuestras puertas atrincheradas. Al negar nuestra parte de responsabilidad en estas tragedias, al permitir que personas que solo quieren contribuir a nuestros valores y a nuestra riqueza colectiva mueran de forma atroz, las democracias europeas no solo contradicen sus compromisos internacionales, sino que, al mismo tiempo, son incoherentes en su enfoque de los derechos fundamentales. Cuando las democracias europeas se dejan manipular por el miedo niegan sus propios valores. Es un juego peligroso que puede llevar a la autodestrucción de nuestras instituciones.

Por lo tanto, consideramos esencial reevaluar la relación entre todos nuestros derechos, incluido el derecho a emigrar e inmigrar. Es igualmente importante hacerlo de forma concertada y responsable a través de espacios respetuosos de debate. No tiene sentido enfrentar inútilmente un derecho contra otro. Por el contrario, contextualizarlos y reflexionar sobre su puesta en práctica puede ayudarnos a restablecer una jerarquía compartida de normas que quizá hayamos olvidado. Nuestros derechos son objetos frágiles y complejos que debemos mantenerlos conjuntamente. Recordemos en particular que mientras la vida merece ciertamente ser protegida, la libertad de circulación está a veces destinada a protegerla.

París, a 10 de diciembre de 2021.

[1] M. GAUCHET (2002), La démocratie contre elle-même, Gallimard, Collection Tel.

[2] Carta encíclica Pacem in terris (1963), n° 25 "Ha de respetarse íntegramente también el derecho de cada hombre a conservar o cambiar su residencia dentro de los límites geográficos del país; más aún, es necesario que le sea lícito, cuando lo aconsejen justos motivos, emigrar a otros países y fijar allí su domicilio. El hecho de pertenecer como ciudadano a una determinada comunidad política no impide en modo alguno ser miembro de la familia humana y ciudadano de la sociedad y convivencia universal, común a todos los hombres."

[3] ECHR, case BAUMANN vs France, 22 August 2001

[4] ECHR, case TERHEŞ vs Romania, 13 April 2021

[5] ECHR, case TOMASSO vs Italy, 23 February 2017

[6] ECHR, case LOPES DE SOUSA FERNANDES vs Portugal, 19 December 2017